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近年來(lái)，中央和各省級(jí)財(cái)政針對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難采取了很多措施：第一，增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。1994至2006年，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付從189億元增加到4412億元，年均增長(zhǎng)31.7%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)23.2%。而且，這些轉(zhuǎn)移支付資金主要面向財(cái)政薄弱的中西部地區(qū)。從總量上看，1994至2006年中西部地區(qū)累計(jì)享受轉(zhuǎn)移支付占總額的84.6%，縮小了地區(qū)間財(cái)力差距。［7］第二，2005年財(cái)政部出臺(tái)了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，2005年和2006年財(cái)政部共安排“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金385億元。2007年，財(cái)政部繼續(xù)安排“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金335億元。在政策的激勵(lì)作用下，全國(guó)791個(gè)財(cái)政困難縣兩年累計(jì)共增加財(cái)力1298億元，平均每縣（市）增加財(cái)力16410萬(wàn)元。［8］因此，目前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的緩解是建立在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大幅增加的基礎(chǔ)之上，剔除上級(jí)補(bǔ)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際狀況是赤字狀況依然嚴(yán)重，甚至是較稅費(fèi)改革之前更加嚴(yán)重。

再來(lái)看省管縣財(cái)政體制改革的效果，它的核心內(nèi)容是將收入考核、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、項(xiàng)目申報(bào)、債務(wù)償還、工作部署等11個(gè)方面的財(cái)政管理直接到縣。改革的基本目標(biāo)是確?？h鄉(xiāng)工資正常發(fā)放，有效控制縣鄉(xiāng)債務(wù)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體作用主要有兩個(gè)方面：第一，“省管縣”的資金撥付制度使得資金繳撥渠道更加便捷通暢，可以提高財(cái)政資金的使用效率。湖北在實(shí)行“省管縣”體制前，省對(duì)縣的調(diào)度資金，先由省撥到市，再由市撥到縣，每月的調(diào)度資金一般在中旬才能收到。實(shí)行省管縣財(cái)政體制后，縣資金留解比例由省直接確定，調(diào)度資金由省直接撥付到縣，減少了市級(jí)中間環(huán)節(jié)，每月的調(diào)度資金一般一到兩天就能收到，縮短資金在途時(shí)間15天左右，提高了資金使用效率［9］；第二，有利于稅收在各級(jí)政府之間的劃分。中國(guó)現(xiàn)行五級(jí)政府不可能象國(guó)外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。然而，一味擴(kuò)大共享部分，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，“省管縣”有利于把若干共享稅分解，融合于國(guó)稅和地方稅之中，進(jìn)而使分稅制得到貫徹并真正加以穩(wěn)固。

上述分析我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于目前主要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付而緩解的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難來(lái)說(shuō)，“省管縣”充其量也只能是有助于中央政府財(cái)政政策的落實(shí)，它是以縮小縣域差距和縮減地級(jí)市的截留為基礎(chǔ)的。對(duì)于真正意義上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的貢獻(xiàn)十分微弱，本身不能成為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“靈丹妙藥”。而且，在行政區(qū)劃的決定權(quán)在中央政府、地級(jí)市的存在仍將繼續(xù)的格局下，現(xiàn)在的做法無(wú)異于架空和虛化地級(jí)市，會(huì)不會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題？中部某省有一位主管經(jīng)濟(jì)的副縣長(zhǎng)向我們描述說(shuō)：

“中央撥的錢，不經(jīng)過(guò)市里，直接到我這，免得市里給我截走一部分，這是好事。但是，我現(xiàn)在面臨著一個(gè)更加棘手的問(wèn)題，就是怎樣處理好與市里的關(guān)系。雖然現(xiàn)在有些工作直接聯(lián)系省直廳局，但與市里的關(guān)系仍不能忽視，我的“帽子”在他手上呀！”（訪談對(duì)象0803151）

五、縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的關(guān)聯(lián)度

與“縣財(cái)省管”聯(lián)系非常密切的另一個(gè)概念是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，意指通過(guò)擴(kuò)大縣級(jí)政府的權(quán)限，尤其是經(jīng)濟(jì)權(quán)限，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，從而使其擺脫被“輸血”的境地，能成為一個(gè)“造血機(jī)器”，從而從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。因此，這一做法從一開始就被寄予了更多期望。然而，這一期望變成現(xiàn)實(shí)至少要滿足兩個(gè)條件：一是“擴(kuò)權(quán)”確實(shí)促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)能解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。二者缺一不可。

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展似乎成了學(xué)界的共識(shí)。通常認(rèn)為，其作用機(jī)理主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性。省下放給縣的權(quán)限，涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域?？h在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃項(xiàng)目、招商引資和財(cái)政稅收等方面，有了更大的自主選擇權(quán)力，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際；第二，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機(jī)會(huì)，擴(kuò)權(quán)縣可以直接與省級(jí)政府“對(duì)話”。如在參加省里會(huì)議時(shí)，和自己原來(lái)的頂頭上司在同一個(gè)位置上。這實(shí)際上等于提升了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺(tái)，無(wú)論是對(duì)決策溝通、信息交流，還是對(duì)把握競(jìng)爭(zhēng)機(jī)遇、爭(zhēng)取發(fā)展空間，都會(huì)產(chǎn)生積極作用；第三，提高了縣域行政管理的效率。許多行政審批權(quán)力直接下放給縣，減少了行政管理環(huán)節(jié)。這不僅提高行政審批的時(shí)效性，也會(huì)大大改變管理者與市場(chǎng)主體之間的情感聯(lián)系，使企業(yè)能抓住機(jī)遇發(fā)展經(jīng)濟(jì)。