“省管縣”能解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難嗎？

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bobodoll.com.cn?2009-10-12 08:27? ?來源：中國發(fā)展觀察我來說兩句

在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，對這一問題給出了一個似乎很合理、邏輯很嚴(yán)密的解決對策，就是增加轉(zhuǎn)移支付、改革完善省以下財(cái)政體制、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。因?yàn)榛鶎迂?cái)政比較困難，所以中央政府首先要通過增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來解決眼前面臨的困難；而要保證這些轉(zhuǎn)移支付落到實(shí)處，必須減少關(guān)卡，改革完善省以下財(cái)政體制就是必然的選擇；有這些轉(zhuǎn)移支付，又能落到實(shí)處，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)就有了可能，從而可以實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”的解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策目標(biāo)。但是，如果我們認(rèn)真地分析，就會發(fā)現(xiàn)，這種看似合理、嚴(yán)密的對策本身存在著太多的疑點(diǎn)：

（一）從公共服務(wù)的需求來看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無益于解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難

就農(nóng)村公共服務(wù)的需求來看，目前比較緊迫的是基礎(chǔ)設(shè)施（交通、灌溉等）、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等，反應(yīng)在現(xiàn)實(shí)生活中的問題就是“出行難”、“看病難”、“看病貴”，但是，目前的轉(zhuǎn)移支付在這些公共服務(wù)需求的滿足上顯得無能為力。因?yàn)楦鶕?jù)財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》的精神，縣鄉(xiāng)財(cái)政要遵循‘一要吃飯、二要建設(shè)’的原則確定支出順序，首先要“用于保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資發(fā)放、基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會保障對象補(bǔ)助支出的需要”；其次是安排農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生等事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支出；然后才是“根據(jù)財(cái)力辦些改善人民生產(chǎn)生活條件的實(shí)事”。這一支出順序的實(shí)質(zhì)是要“有保有壓有丟”，對于目前困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政來說，中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付首先是確保而且也只能確?！俺燥垺?，確保基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無力應(yīng)付其他的公共支出；第二序位的“農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生”支出一方面無法得到保障，另一方面現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量離農(nóng)村的公共服務(wù)需求還有很大的缺口，屬于“有壓”的范疇；而除此之外的其他公共服務(wù)更是難以得到保證，屬于“不?！倍翱蓧骸薄ⅰ翱蓙G”的位置。因此，目前的轉(zhuǎn)移支付無法滿足農(nóng)村的公共服務(wù)需要，從這個意義上來講，也就意味著無法解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

（二）“改革完善省以下財(cái)政體制”掩蓋了整個國家財(cái)政體制的問題

中國的行政管理體制實(shí)行的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制，財(cái)政體制作為行政管理體制的重要組成部分，同樣面臨著“下級服從上級”的領(lǐng)導(dǎo)格局?，F(xiàn)行的分稅制就是中央先行決定與省以下分稅，然后是省決定與市以下分稅，如此層層分下去，到后來才出現(xiàn)目前的這種結(jié)果。因此，當(dāng)我們在研究如何改革和完善省以下財(cái)政體制的同時，更應(yīng)該關(guān)注整個財(cái)政體制的問題。財(cái)政體制出現(xiàn)的問題，首先是中央財(cái)政的問題。不解決中央財(cái)政的問題，省以下財(cái)政體制改革的成效將會大大縮水。推而廣之，如果閉口不談省與市的財(cái)政體制問題，只在“縣鄉(xiāng)財(cái)政體制”改革上做文章，例如實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)收統(tǒng)支”等，只不過是在微薄的縣鄉(xiāng)財(cái)力的分配上尋求脆弱的平衡，結(jié)果往往是在加強(qiáng)縣級財(cái)政和政府的權(quán)力的同時，相應(yīng)削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量，并且會降低政府對鄉(xiāng)村居民提供服務(wù)的能力和水平，在縮減了財(cái)政支出的同時，公共產(chǎn)品的供給也相應(yīng)地減少，而這并非財(cái)政體制改革的本意。

（三）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難“有心無力”

前文分析認(rèn)為，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”確實(shí)有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使其擺脫被“輸血”的境地，能成為一個“造血機(jī)器”，從而從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。但是，對于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難這一判斷存在如下問題：第一，基于歷史、自然稟賦以及其他因素的影響，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡一直都存在，如果說經(jīng)濟(jì)落后必然導(dǎo)致財(cái)政困難，那就等于承認(rèn)財(cái)政困難永遠(yuǎn)無法解決。而且，貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)也在發(fā)展，而且可能發(fā)展得更快，經(jīng)濟(jì)差距就永遠(yuǎn)存在甚至可能拉大，如果財(cái)政困難是一個相對概念的話，那么就意味著困難是永恒的，不困難是暫時的；第二，縣鄉(xiāng)財(cái)政要遵循“一要吃飯、二要建設(shè)”的原則確定支出順序，先保供養(yǎng)人員吃飯，再說社會各項(xiàng)建設(shè)。事實(shí)上，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，社會環(huán)境越是規(guī)范、開放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件越是優(yōu)越，財(cái)政狀況也更為寬裕；經(jīng)濟(jì)貧困的地方則恰恰相反。如果不從財(cái)政本身尋求突破，不從整個行政體制進(jìn)行改革，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)就難以保持正常的發(fā)展；第三，財(cái)政困難是一個迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻不是一朝一夕的事情，是一個需要系統(tǒng)規(guī)劃、認(rèn)真解決的長遠(yuǎn)問題，遠(yuǎn)水解不了近渴。而且，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量的財(cái)政投入，有的地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價，為了招商引資以犧牲稅收收入為代價，這樣可能在短期加劇財(cái)政困難，長期又是一個未知數(shù)。