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目前，政府在房地產(chǎn)市場中的角色是多重的、沖突的。正確定位政府的角色，既需要政府區(qū)分市場行為、公共職能行為和市場監(jiān)管行為，更需要進(jìn)行政府體制改革和相應(yīng)的制度設(shè)計。

我國的房地產(chǎn)市場，一直搖擺于政府管制與市場調(diào)節(jié)之間，幾乎政府每一次調(diào)控措施出臺都給房地產(chǎn)市場帶來一次價格上漲效應(yīng)，調(diào)控與漲價之間似乎已經(jīng)產(chǎn)生了緊密配合的聯(lián)動關(guān)系。2005年至今，中央接連出臺一系列政策來遏制房價暴漲的勢頭，而今樓價剛剛有點下跌，卻又引發(fā)人們擔(dān)心，“救市”的聲音不絕于耳。政府這一房地產(chǎn)市場中不可或缺的主體，在房地產(chǎn)市場中到底應(yīng)當(dāng)扮演什么角色，值得我們深入思考。

筆者認(rèn)為，我國房地產(chǎn)市場問題的解決，恐怕不能簡單地套用政府對普通市場管理模式來思考。鑒于政府在房地產(chǎn)市場的參與深度，要解決表面所出現(xiàn)的房地產(chǎn)市場問題，必須進(jìn)行更深層面的制度反思，重構(gòu)政府在房地產(chǎn)制度中的角色。

一、政府在房地產(chǎn)市場的多重角色及其沖突

(一)房地產(chǎn)市場參與者和房地產(chǎn)市場調(diào)控者的角色沖突。

在我國，用于商業(yè)化開發(fā)的建設(shè)用地均由國家所有，政府不僅通過項目審批控制房地產(chǎn)開發(fā)類型、開發(fā)規(guī)模和開發(fā)主體等，而且政府也是房地產(chǎn)市場的參與主體。政府尤其是地方政府在房地產(chǎn)市場中的主體地位表現(xiàn)在：

第一，政府是土地的供應(yīng)者。住宅用地完全控制在政府手中，雖然有土地利用總體規(guī)劃控制，但是地方政府總是可以控制土地的供應(yīng)量、供應(yīng)類型及轉(zhuǎn)讓價格。為了避免國有資產(chǎn)流失，同時也為了房地產(chǎn)開發(fā)用地取得的公平，政府引入公開競爭機制，拍賣、招標(biāo)和掛牌。這也成為在房地產(chǎn)市場需求旺盛的情形下，導(dǎo)致土地價格上揚的主要誘因之一。

第二，政府通過參與房地產(chǎn)市場，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)獲得收益。政府不僅通過出讓土地使用權(quán)獲取土地收益，而且設(shè)立許多國營或國有企業(yè)進(jìn)行土地儲備開發(fā)，將生地變成熟地，然后再出讓。另外，政府還設(shè)立許多國營或國有房地產(chǎn)開發(fā)公司，直接參與房地產(chǎn)開發(fā)。這些開發(fā)活動，成為地方政府財政的主要來源。

第三，政府又是市場的調(diào)控者。政府需要穩(wěn)定經(jīng)濟、防范金融風(fēng)險、保障社會公平、解決民生問題，因此政府又設(shè)法抑制高揚的房地產(chǎn)市場價格、抑制房地產(chǎn)開發(fā)投機行為。

但是，政府的這些角色是沖突的。作為市場的參與者，渴望價格上漲，因而出現(xiàn)房價走低時，政府會采取救市措施；作為社會管理者和市場監(jiān)管者，政府渴望平抑價格，解決廣大居民的基本居住問題。這樣的矛盾的角色疊加，讓政府陷入一種“剪不斷，理還亂”的角色困惑之中。

上述角色沖突直接導(dǎo)致政府在公共管理職能與土地市場參與主體之間發(fā)生利益沖突時，更多地會基于經(jīng)濟人理性進(jìn)行政策選擇。往往會試圖最小化地實現(xiàn)政府所需承擔(dān)之公共責(zé)任。政府在房地產(chǎn)市場監(jiān)管主體與市場參與主體之間的沖突，在現(xiàn)實中演化為中央政府與地方政府的沖突?？傮w上，在房地產(chǎn)市場中，中央政府主要扮演了干預(yù)者的角色，而地方政府主要是成為直接參與市場的主體。中央政府對市場的干預(yù)與地方政府的既得利益存在一定沖突。在這種情形下，可以想象我國房地產(chǎn)市場調(diào)控措施為什么總會難以取得預(yù)期的效果，甚至背道而行。