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三、國外養(yǎng)老保障制度變革的教訓(xùn)與借鑒

從以上分析可以看出，人口與勞動力市場的變化與養(yǎng)老保障制度的變革之間存在千絲萬縷的聯(lián)系。因此，我們可以通過勞動力市場的比較來探討?zhàn)B老保障構(gòu)建問題。從人口與勞動力市場來看，中國在城市化、工業(yè)化方面與歐洲國家建立養(yǎng)老保障制度時有相似之處，人口老齡化、知識化與20世紀(jì)中后期的歐洲有相似之處，中國的勞動力市場結(jié)構(gòu)、非正規(guī)就業(yè)者的規(guī)模和特點(diǎn)則與發(fā)展中國家存在頗多相似。

（一）養(yǎng)老保障制度的剛性與可持續(xù)發(fā)展

發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障面臨的主要問題是如何調(diào)整養(yǎng)老保障體系，以應(yīng)對老齡化危機(jī)，保證養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家為了維持高標(biāo)準(zhǔn)的福利水平，逐步建立起了一個龐大的公共開支體系。在1960-1992年間，OECD國家的養(yǎng)老保障支出從占GDP的比重從4-5%上升到10-12%，北歐福利國家則接近GDP的20%。由于養(yǎng)老保障的覆蓋面無法縮小，大幅下調(diào)給付標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致政治風(fēng)險，高額養(yǎng)老保障支出的剛性較強(qiáng)，因此在短期內(nèi)難以降低。這種剛性又迫使發(fā)達(dá)國家政府實(shí)行赤字財政政策，通過發(fā)行巨額公債來彌補(bǔ)日益擴(kuò)張的養(yǎng)老保障支出，導(dǎo)致社會養(yǎng)老保障制度比較脆弱。一旦面臨沖擊，比如經(jīng)濟(jì)衰退和人口老齡化的加劇，養(yǎng)老保障制度便難以為繼。

由于養(yǎng)老保障制度的剛性較強(qiáng)，養(yǎng)老保障政策在發(fā)達(dá)國家成為政治高壓線，往往決定著政黨政治，消減養(yǎng)老保障支付的政策面臨巨大的政治風(fēng)險，而且，養(yǎng)老保障支出短期內(nèi)的劇烈波動也會嚴(yán)重?fù)p害全體國民的福利水平。這就要求政府在制定和執(zhí)行養(yǎng)老保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付水平方面，在領(lǐng)取資格和支付項(xiàng)目上，在普惠與家計調(diào)查之間，在長期與短期之間尋找一種平衡，構(gòu)建具有彈性的社會養(yǎng)老保障體系，使養(yǎng)老保障能夠經(jīng)得起各種長期的干擾沖擊和短期的激烈沖擊。

（二）養(yǎng)老保障模式的選擇

無論是世界銀行倡導(dǎo)的三支柱（1994年）和五支柱模式（2001年），還是國際勞工組織偏好的結(jié)構(gòu)多元的養(yǎng)老保障體系，國際養(yǎng)老保障都趨向于多元化，以分散和降低養(yǎng)老保障的風(fēng)險。但是從國際養(yǎng)老保障理論與實(shí)踐的爭論來看，在如何構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老保障體系上，學(xué)者和政策制定者們似乎并沒有形成一致的結(jié)論。比如，個人賬戶制對現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢并確定。通常認(rèn)為基金制不受贍養(yǎng)率變化的影響，基金制計劃中總有足夠的財力來支付其他成員的養(yǎng)老金。問題在于，基金制計劃雖然可能擁有足夠的財力以支付對其所有的貨幣索償，但現(xiàn)在的基金制計劃的參與者（未來的退休者）能否獲得足夠的商品和服務(wù)，最終取決于他退休時整個社會的商品和服務(wù)的數(shù)量。除非基金制能夠增加未來的產(chǎn)出水平，否則現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制具有完全相同的結(jié)果。世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在提出三支柱養(yǎng)老金制度時，更多考慮了它對儲蓄、激勵和經(jīng)濟(jì)增長等經(jīng)濟(jì)方面的影響，某種程度上對養(yǎng)老保障制度本身的福利（再分配）功能重視卻不夠。因此，在構(gòu)建我國社會養(yǎng)老保障制度模式時，需要認(rèn)真思考現(xiàn)收現(xiàn)付制和個人賬戶積累制的優(yōu)劣所在。

（三）養(yǎng)老保障覆蓋面與逃費(fèi)問題

當(dāng)前發(fā)展中國家養(yǎng)老保障中面臨的最大問題是覆蓋率偏低。拉美國家在實(shí)行養(yǎng)老金制度改革之后，繳費(fèi)人口都出現(xiàn)了下降趨勢，拉美國家的總體養(yǎng)老保障的覆蓋率從改革前的38%下降到了2002年的27%，非正規(guī)部門養(yǎng)老保障的參與率則從1980年的2/3下降到了2002年的1/3。此外，發(fā)展中國家還面臨養(yǎng)老保險逃費(fèi)的難題。1980年代，巴西的逃費(fèi)率達(dá)到60%；1990年代，阿根廷的逃費(fèi)率達(dá)到49%，秘魯達(dá)到33%，智利低收入雇員的逃費(fèi)率則高達(dá)55%，拉丁美洲的逃費(fèi)率也普遍在40%-50%。養(yǎng)老保障覆蓋面不足的原因多種多樣，其中，非正規(guī)部門的逐漸擴(kuò)大是主要原因。非正規(guī)就業(yè)者和自雇者多不愿或者沒有能力為養(yǎng)老進(jìn)行繳費(fèi)和投資；大多數(shù)發(fā)展中國家在向非正規(guī)部門擴(kuò)展養(yǎng)老保障時持謹(jǐn)慎態(tài)度，政府為了管理方便對非正規(guī)部門參與養(yǎng)老保險設(shè)置了許多限制；同時，許多發(fā)展中國家的政府往往缺乏處理大量與養(yǎng)老保障制度及養(yǎng)老保險基金運(yùn)行有關(guān)的管理能力。這些因素都使得非正規(guī)就業(yè)者無法有效參與養(yǎng)老保障。

（四）養(yǎng)老保險金管理與投資的高成本問題

多數(shù)拉美國家采用私營養(yǎng)老金計劃，獲得了較好收益，比如智利在1981年到2005年的25年間的養(yǎng)老基金年投資回報率為10%，阿根廷在1994年到2002年之間的年投資回報率也為10%。但是養(yǎng)老金私營化帶來了一些問題，比如拉美國家對養(yǎng)老金企業(yè)的市場準(zhǔn)入、投資工具與范圍、投資收益率等制定了嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致市場壟斷趨勢加強(qiáng)、養(yǎng)老金公司投資策略出現(xiàn)“羊群效應(yīng)”，以及產(chǎn)生了高額的管理成本。

除了高額成本外，許多國家的個人賬戶在收費(fèi)和支出的行政管理、保險和AFP（養(yǎng)老金管理公司）的其他活動之間的透明度不高，賬戶資金容易被挪用，資金安全性讓人擔(dān)憂。阿根廷養(yǎng)老金個人賬戶的管理者（養(yǎng)老金管理公司）可以隨意劃分保險和管理費(fèi)，哥倫比亞的養(yǎng)老金管理公司則對個人的失業(yè)保險和自愿性保險額外收取費(fèi)用。此外，私營的養(yǎng)老金還可能出現(xiàn)管理公司對個人賬戶持有人進(jìn)行欺詐和誤導(dǎo)的問題，因?yàn)橹苯拥娘L(fēng)險往往不是由養(yǎng)老金管理公司承擔(dān)，而是由賬戶持有人來承擔(dān)。在政府缺乏有效監(jiān)管的情況下，養(yǎng)老金管理公司為了某種利益，可能出現(xiàn)上述行為，比如1988-1993年英國個人養(yǎng)老金計劃由于管理不善，導(dǎo)致英國壽險業(yè)出現(xiàn)150億英鎊（245億美元）的巨額損失。