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陳啟清：用什么“保障”保障性住房

bobodoll.com.cn?2010-08-10 17:44? ?來源：學(xué)習(xí)時報我來說兩句

保障性住房是國際上解決中低收入階層住房問題的通用之策。近些年，在政府日益重視民生問題，在房價快速上漲加劇普通群眾住房困難的背景下，我國也開始加快保障性住房建設(shè)。尤其今年以來，作為遏制房價過快上漲的重要對策，作為房地產(chǎn)調(diào)控可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑的對沖之策，我國大幅擴(kuò)大了保障房建設(shè)規(guī)模，計(jì)劃建設(shè)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房580萬套。近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新在“市長論壇”上強(qiáng)調(diào)，要加快保障性住房建設(shè)，今年580萬套的任務(wù)一定要完成。

姜部長為什么要在眾多市長面前強(qiáng)調(diào)一定要完成保障性住房建設(shè)呢？其背景乃是近幾年保障性住房建設(shè)完成得不理想。以部分重點(diǎn)城市為例，上海、武漢2009年經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)計(jì)劃僅完成35%和44%，廣州、深圳經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)計(jì)劃僅完成24%和9%，北京完成率達(dá)103%。從全國來看，由于公開數(shù)據(jù)很少，我們僅能從一些零星公布的數(shù)據(jù)來估算。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，2009年1至11月，保障性住房用地供應(yīng)27.54萬畝，僅完成年度計(jì)劃供應(yīng)量的46.7%。保障性住房的完成率可窺一斑。那么保障性住房為何沒有得到保障？作為保障性住房投資主體的地方政府為何不愿建設(shè)保障性住房？其癥結(jié)何在？

其實(shí)地方政府對保障性住房的態(tài)度是重視的，一直也是樂于表態(tài)，樂于做計(jì)劃的。因?yàn)檫@件事上符中央決策，下應(yīng)百姓所需，是一件兩全其美的事。但在執(zhí)行中這些承諾往往流于一紙空文。個中原由值得玩味。在現(xiàn)有體制下，建設(shè)保障性住房，地方政府一要拿土地，二要拿錢。土地有限，供應(yīng)了保障性住房，就無法拿到市場上招拍掛，也就實(shí)現(xiàn)不了土地財政。以2009年為例，當(dāng)年保障性住房用地實(shí)際供應(yīng)1.04萬公頃，按照2009年居住用地的平均地價每平方米3824元來算，地方政府為此少收3977億元。這種潛在減收效應(yīng)當(dāng)然使地方政府不愿拿地建設(shè)保障性住房，甚至有些地方還違規(guī)將保障性住房供地轉(zhuǎn)為商品房用地來謀取土地財政。就錢而言，保障性住房的投資地方政府是大頭。2009年保障性住房計(jì)劃投資的1676億元中，地方配套1183億元，占70.6%。根據(jù)國泰君安的測算，2010年保障性住房需投資3500億元，這其中中央政府計(jì)劃投資僅632億元，大量資金需要地方政府配套解決。這也確實(shí)給早已陷入赤字中的地方政府帶來了巨大壓力。也就是說，在地方政府看來，保障性住房完全是減收增支的事情，而且增加的支出短期又看不到經(jīng)濟(jì)效益，這樣的項(xiàng)目當(dāng)然能拖就拖了。

如此來看，要想真正落實(shí)保障性住房建設(shè)計(jì)劃，關(guān)鍵在于地方政府。正如有的同志講到，保障性住房“主要還是看地方政府的重視程度，想干就一定能干成”。因此，要讓地方政府落實(shí)保障性住房計(jì)劃，一是要引，讓地方政府真想干?？梢栽谡皖I(lǐng)導(dǎo)個人的考核中納入保障性住房的內(nèi)容，使保障性住房建設(shè)成為地方領(lǐng)導(dǎo)自覺自愿的行為。二是要保，讓地方政府能干成。想干但干不了也是白搭。當(dāng)前制約保障性住房建設(shè)的主要問題是土地和資金。這方面中央正通過改革來創(chuàng)造條件，例如開展利用住房公積金貸款支持保障性住房的試點(diǎn)，鼓勵政府吸引民間資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)，等等。這其中最關(guān)鍵還是牽涉到財政體制改革，適當(dāng)下移財力，建立財權(quán)和事權(quán)相匹配的中央和地方財政體制，改變地方過度依賴土地財政這一現(xiàn)狀。三是要促，讓地方政府必須干。通過監(jiān)督和問責(zé)，通過違約懲罰機(jī)制督促地方著力推進(jìn)。

今年以來，為確保完成580萬套的建設(shè)目標(biāo)，各部門已經(jīng)從以上方面做了諸多政策設(shè)計(jì)。但是，對保障性住房而言，真正的保障不在中央的動員，不在主管部門的政策，最有力度的保障乃在法律，在于制度。從其它國家的經(jīng)驗(yàn)來看，各國在推動保障住房建設(shè)中，均有相關(guān)的法律做保障。比如英國的《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》（1919），美國的《公共住房法案》（1937）、《國家住房法》（1949），日本的《公營住宅法》（1951）均以法律形式對保障性住房建設(shè)作出了明確規(guī)定。而我國目前還缺乏相關(guān)法律，僅僅靠部門的通知，部門的規(guī)定來規(guī)范，這在“上有政策，下有對策”的今天難免使保障性住房落于“只聞樓梯響，不見人下來”的尷尬境地。

保障性住房建設(shè)不是因應(yīng)房地產(chǎn)調(diào)控的短期之策，而是滿足廣大勞動人民住房需求的長期工程。行政手段和政策可以保一時，但難以保長遠(yuǎn)，只有用法律才能給保障性住房提供真正的保障。