打個比方：有兩條船海上遇險，其中一條船發(fā)現(xiàn)危險立即通報全體乘客，且積極組織力量排除險患;另一條船在面臨險情時卻極力封鎖消息，欺騙乘客，把“散布危險言論”的人關(guān)押起來，甚至殺掉，若是由你來選擇，你乘哪條船?
答案是不言自明的，大家都會選擇乘第一條船，因?yàn)槿魏稳硕疾粫敢獍炎约旱拿\(yùn)交付給層層黑幕之后的那些來歷不明之人。
財政信息公開之路不平坦
舉凡公共事務(wù)，越公開越好、越透明越好。近年來，在全社會密切關(guān)注的政府財政信息公開問題上，人們的共識是，公開應(yīng)是一般，不公開是特殊，且“特殊”的范圍也應(yīng)當(dāng)經(jīng)法定程序的嚴(yán)格劃定。這個道理，當(dāng)下的國人早已想明白了，不怎么明白的，是那些揣著明白裝糊涂的人，或壟斷所有的權(quán)力不放并固執(zhí)地相信權(quán)力能決定一切的人。
本來，財政信息公開是公仆們必做之事，可是后來“主人”想看看“仆人”們怎么花錢竟成了一件難事。在很長的時間里，財政預(yù)算數(shù)字是政府的保密文件，政府沒有意識坦誠地向民眾公開。不過堅冰總有融化的一天，在社會公眾的強(qiáng)烈呼吁下，近來國務(wù)院下屬98個部門中的絕大部分已向社會公開了他們的“三公”經(jīng)費(fèi)及財政撥款情況，自此，中國的預(yù)算公開終于邁出了“從無到有”的一步。不過也應(yīng)看到，目前的預(yù)算公開還只是行政首長命令下的壓力所促成的，不是國家法定程序下政府機(jī)構(gòu)必須履行的職責(zé)。由于缺乏相關(guān)的約束規(guī)則和數(shù)據(jù)比照，其宣教意義顯然遠(yuǎn)大于實(shí)際價值，公眾對那些無從比較而持續(xù)攀升的數(shù)字持某種程度的疑慮也就不足為奇了。
2009年，廣州市在全國率先公開了114個部門預(yù)算，引發(fā)社會各界的廣泛好評，中國政府信息公開一時柳暗花明，前景看好，可正當(dāng)人們期待政府信息公開步伐進(jìn)一步加快、公開信息更加翔實(shí)可信的時候，卻被“潑”了冷水。2010年3月1日，財政部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，對財政信息公開加設(shè)了一些限制。如，規(guī)定財政部門只負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算和決算的公開，部門預(yù)算和決算的公開事宜由各部門自行負(fù)責(zé)。又如，該意見規(guī)定公開的預(yù)算和決算信息原則上只包括一般預(yù)算收支預(yù)算表、一般預(yù)算收支決算表、政府性基金預(yù)算收支預(yù)算表、政府性基金預(yù)算收支決算表等四張表格，實(shí)際上，完整的部門預(yù)算內(nèi)容一般有17個或18個表格。再如，它還規(guī)定公開的支出項(xiàng)目信息只按功能分類，公開至款級科目，而不是按經(jīng)濟(jì)分類，列到項(xiàng)級、目級科目。顯然，這些規(guī)定是不合時宜的，不僅起不到促進(jìn)財政信息公開的作用，反而成了各級政府和財政部門抗拒推卸預(yù)算公開的擋箭牌，這種做法很難證明政府部門于財政信息公開問題是真誠的和坦率的。
刀劍和錢袋不能掌握在同一人手里
憲政民主的理念是，預(yù)算是政府行為的全景圖，它的編制、審議和執(zhí)行主要是通過政府自我約束和代議制民主機(jī)制的運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)的，同時，憲政民主的基本原理(一種權(quán)力的獲得須以另一種制約它的權(quán)力為條件)的理念又決定了，財政預(yù)算的運(yùn)作不能完全排除公眾的參與與監(jiān)督。公眾從維護(hù)其自身權(quán)益的考慮出發(fā)，不僅關(guān)注和參與預(yù)算的審議和執(zhí)行結(jié)果，也關(guān)注和參與預(yù)算的編制過程，而預(yù)算的全程公開、透明，也就必然成為公眾參與式預(yù)算的前提條件。
預(yù)算公開主要包括兩個層次：一個是向代議機(jī)關(guān)公開，在我國，就是接受人大代表的審查和監(jiān)督;一個是向公眾公開，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。它的基本要求，是除了少數(shù)經(jīng)法律確認(rèn)的關(guān)系國家安全、國防、外交等公共項(xiàng)目外全部公開。這里所說的“公開”，指的是那種全景的、透明式的公開，不是遮遮掩掩、真假難辨式的公開。
經(jīng)預(yù)算之運(yùn)作，政府與人大這兩個職能不同的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)就被憲法賦予了管轄同一事物的權(quán)力，相互制約的同時也需相互合作，這種看上去相當(dāng)復(fù)雜的制約與合作的關(guān)系實(shí)際上就是我們常說的分權(quán)制衡的政治秩序。有了它，任何行政機(jī)構(gòu)的支出就都置于公眾監(jiān)督的視線之內(nèi)，任何超出撥款額度的企圖都變得艱難，任何財政支出都會被用在人民代表大會所限定的目的和范圍之內(nèi)，任何貪腐泛濫和隨意揮霍納稅人血汗錢的現(xiàn)象便可基本杜絕。
國王花錢要跟別人商量，以求得議會的諒解和批準(zhǔn)，這在人類文明歷史上是個了不起的進(jìn)步。所謂把統(tǒng)治者“關(guān)進(jìn)籠子里”，這籠子差不多就是由預(yù)算法案編織而成的。理論上說，議會制度是國家財政預(yù)算的組織制度前提，是制約專制泛濫的政治組織。賦予議會以審議預(yù)算的職能，是解決國家和國民之間財產(chǎn)關(guān)系問題的基本制度設(shè)置。經(jīng)議會批準(zhǔn)的預(yù)算，就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令，是政府必須履行的職責(zé)和對議會及人民的莊嚴(yán)承諾，必須得到一絲不茍的貫徹執(zhí)行。
目前世界上多數(shù)國家都建立了蘊(yùn)含著法律精神和必要的制度配置的預(yù)算公開機(jī)制，證明了它決不是可以任意刪減的法定環(huán)節(jié)。其中的道理，正如喬治·梅森所說的，把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個人同時掌握兩者要牢靠得多。因?yàn)檫@樣一來，執(zhí)有刀劍的人就明白自己是別人養(yǎng)活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費(fèi)用的人，就有可能讓自己的刀劍服務(wù)于納稅人，而不是對著納稅人肆意揮舞。
政府與學(xué)界、民間共同的責(zé)任
看一個國家的體制是不是運(yùn)行在民主、法治的軌道上，單看它如何處置預(yù)算權(quán)的配置和它的民眾是不是擁有一個監(jiān)控政府預(yù)算運(yùn)作的機(jī)制，足矣。很難設(shè)想，一個缺乏預(yù)算決定權(quán)的立法機(jī)關(guān)、一群并不真正了解預(yù)算執(zhí)行過程及其結(jié)果的代表、一份通過暗箱操作編制出來的預(yù)算草案，其審議、通過和執(zhí)行過程會是嚴(yán)肅認(rèn)真的?其結(jié)果是經(jīng)得住經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和人民信任之考驗(yàn)的?我國很長時間以來，缺乏透明度的預(yù)算年年輕而易舉地獲得通過，對于納稅人意味著什么，任何人都不難得出結(jié)論：它是對所有錯誤決策或缺乏責(zé)任心的行為的默認(rèn)和許可，它將使愚蠢的錯誤反復(fù)出現(xiàn)，將使好好的一個體制失去糾錯能力，將使血汗凝結(jié)的社會財富被任意揮霍，無止境地消耗在與國民切身利益無關(guān)的工程和支出項(xiàng)目上，超標(biāo)準(zhǔn)招待、公款旅游、公車?yán)速M(fèi)、樓堂館所建設(shè)將成為久治不愈的頑癥，這才是所有問題的根源之所在。常見有人竊笑西方國家的一市之長、一國之總統(tǒng)缺錢少花的“一副寒酸相”，卻不知人家的制度背景與我們完全不一樣。
切實(shí)推進(jìn)預(yù)算公開機(jī)制的完善、建立起中國的公眾參與式預(yù)算，目前的關(guān)鍵問題是如何修改好現(xiàn)行《預(yù)算法》。1994年頒布實(shí)施的這部法律中只字未提預(yù)算公開，政府的財政行為便失去了法律依據(jù)。去年人大公布的新預(yù)算法修改草案，雖加了預(yù)算“應(yīng)當(dāng)及時向社會公開”的一句是個進(jìn)步，但還顯得比較粗疏。具體到預(yù)算公開的范圍、什么時候公開、以什么形式公開、公開之后怎樣問責(zé)、誰有權(quán)決定不予公開的部分等等，都還缺乏細(xì)則規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中不利于政府信息公開的規(guī)定還有不少未加清理、修改，如2010年1月12日國務(wù)院辦公廳公布的《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》，其中關(guān)于依申請公開的“相關(guān)性”標(biāo)準(zhǔn)、“內(nèi)部管理信息”、“過程信息”不予公開的規(guī)定，以及“一事一申請”的規(guī)定等，實(shí)際上起到的是阻礙政府信息公開的作用。此外，將財政透明度列入政府政績考核體系而不再只是把GDP和財政收入作為硬指標(biāo)，也是應(yīng)做未做之事。
現(xiàn)在新預(yù)算法修改已迫在眉睫，按法律程序，明年上兩會審議又有可能泡湯，其他有利于財政信息公開的法律、法規(guī)也沒見加快修正的動靜，如是年復(fù)一年，卻沒有見到我們的權(quán)力機(jī)關(guān)和公眾顯現(xiàn)出足夠的焦慮和信心。畢竟，推進(jìn)財政民主不只是政府部門的責(zé)任，也是每一位公民的份內(nèi)之事。可是我們國民的政治意識還不成熟，多數(shù)人還只是從關(guān)心自己的切身利益出發(fā)考慮問題，而缺乏真正的政治參與熱情和公共財政方面的專業(yè)知識。從這個角度說，我們還只是交稅者，稱不上真正的公民。
(作者為天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授、《現(xiàn)代財經(jīng)》雜志主編)
