住房建設(shè)部3月23日公布了2008年全國住房公積金管理情況：截至2008年末，全國住房公積金繳存總額為20699。78億元，繳存余額為12116。24億元，新增余額2511。13億元。對(duì)此，住房公積金監(jiān)管司司長張其光在該司今年的工作計(jì)劃中稱，今年將抓緊制訂住房公積金支持經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)試點(diǎn)方案，在征求財(cái)政部等部門意見后，報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)。
住房公積金和經(jīng)濟(jì)適用房都是為了保障居民的居住需求，因此，相對(duì)于此前將公積金用于提供汽車消費(fèi)貸款的建議，將公積金用于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，似乎更具合理性。在國家保障民生、擴(kuò)大內(nèi)需的發(fā)展戰(zhàn)略下，此舉確實(shí)有助于緩解保障性住房建設(shè)的資金壓力，提高我國住房保障水平。如果能合理運(yùn)用、有效監(jiān)督，只要經(jīng)適房賣得出去，住房公積金的安全也不是大問題。然而在法律和實(shí)際操作層面，住房公積金支持經(jīng)適房建設(shè)依然面臨以下幾個(gè)疑問。
首先是使用權(quán)利的問題。根據(jù)國家《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定：職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有；住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則；住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。
從上述規(guī)定中可以看出，公積金歸職工個(gè)人所有，委托專職機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，法律對(duì)其使用用途進(jìn)行了規(guī)范。按照這種產(chǎn)權(quán)屬性，公積金用途的變更理應(yīng)征得公積金所有者的同意。而從建設(shè)部的規(guī)劃來看，似乎并沒有公開征求意見的程序。在《物權(quán)法》已經(jīng)深入人心的今天，即便《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定了公積金管理委員會(huì)有管理決策權(quán)，即便不考慮上位法和下位法之間的法律關(guān)系，公眾對(duì)公積金用途變更產(chǎn)生質(zhì)疑，也是很自然的。
其次是公平性的問題。住房公積金信貸雖然秉承了保障性、強(qiáng)制性的特質(zhì)，但是對(duì)于任何一個(gè)繳納住房公積金的個(gè)人來說，其權(quán)利和義務(wù)是完全對(duì)等的，也即只要繳納的期限足夠長久，任何人均能從住房公積金專戶中獲得優(yōu)惠利率信貸。但經(jīng)適房保障的是低收入社會(huì)階層的居住權(quán)利，甚至于大部分中等收入階層的居民都無法享受到。用公積金支持經(jīng)適房建設(shè)，實(shí)質(zhì)是用保障大部分人的資金來保障少部分人的居住權(quán)，是本應(yīng)通過財(cái)政實(shí)現(xiàn)的功能轉(zhuǎn)由社會(huì)公眾承擔(dān)，這其中的公平性問題誰來回答？而且，公積金首先應(yīng)滿足普通繳納者的公積金貸款需求，如果在支持經(jīng)適房建設(shè)后出現(xiàn)余額不足的狀況，誰來保障公積金所有者的權(quán)益？
第三，住房公積金支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)應(yīng)采取何種模式。一是直接經(jīng)濟(jì)支持，利用公積金余額在全國范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房；二是間接信貸支持，通過提供低于商業(yè)貸款利率的優(yōu)惠信貸支持全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。從上述對(duì)住房公積金賬戶金融性的分析來看，通過優(yōu)惠信貸支持的可能性較大，但是實(shí)際上依然存在制度性障礙。畢竟住房公積金管理職能隸屬于住房建設(shè)部，其本身并非金融機(jī)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)適用房提供信貸支持與現(xiàn)有的金融管理體制不合。
最后，住房公積金支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)是否具備可持續(xù)性。據(jù)建設(shè)部披露的數(shù)據(jù)，截至2008年末，全國住房公積金沉淀資金為3193。02億元，較2007年2186。55億元大幅增加了46%。其主要原因之一就是，受房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣狀況影響個(gè)貸率明顯回落。那么，如果2009年下半年中國經(jīng)濟(jì)開始全面復(fù)蘇，居民住房消費(fèi)需求將可能再度升溫。屆時(shí)住房公積金的沉淀率可能會(huì)出現(xiàn)明顯的下滑，公積金專戶是否能為全國經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)提供周期較長的信貸支持，尚不得而知。
住房公積金能否用于經(jīng)適房建設(shè)，這在某些部門看來，也許不是什么問題，但站在公積金所有者的角度，這卻是個(gè)實(shí)實(shí)在在的問題。近幾年來，住房公積金領(lǐng)域大案頻發(fā)，地方政府?dāng)D占、挪用的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，因此不斷有專家、人大代表呼吁改革公積金管理制度。要改革，恐怕就回避不了下面這幾個(gè)問題：公積金繳納人與公積金管理中心之間究竟是怎樣的法律關(guān)系？公積金所有者是否對(duì)公積金使用具有話語權(quán)？這才是公積金制度改革中最深切的問題。
(作者系復(fù)旦大學(xué)金融學(xué)博士)
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