社評

將建設(shè)費改為發(fā)展基金，未增加繳費者負擔是事實，但過往的爭議焦點仍在，建設(shè)費不在形名之爭，而在實體與程序上。

從4月1日起，我國廢止機場建設(shè)費，改征民航發(fā)展基金，乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次50元。財政部有關(guān)負責人昨天在接受采訪時表示，民航發(fā)展基金不是新設(shè)立的基金項目，而是對既有兩項基金的整合，征收民航發(fā)展基金沒有增加繳費者負擔。

經(jīng)過20年的實踐、爭議，曾被全國人大代表陳華偉稱為“收費時間最長、收費范圍最廣、最沒有法律依據(jù)、最不公開透明、引起最多反對聲音”的“機場建設(shè)費”終于風干為歷史。機場建設(shè)費之不合理，湖北省統(tǒng)計局副局長葉青用了這樣一個比喻：“如果機場要收建設(shè)費，那么餐廳是不是也該收餐廳建設(shè)費？”

葉青的質(zhì)疑，隱喻機場建設(shè)費之正義缺陷。機場建設(shè)費對于廣大旅客來說，究竟是購買服務(wù)，還是投資？如果是前者，就像進公園參觀除門票外還要另付公園建設(shè)費一樣背離現(xiàn)實邏輯；倘若是后者，乘客參與投資，無論份額多少，皆應(yīng)享有收益權(quán)及知情權(quán)，這個也付諸闕如。資料顯示，2007年，機場建設(shè)費收入占白云機場、首都機場、美蘭機場三家機場稅前利潤的67%、43.9%和49.4%。也就是說，機場建設(shè)費實質(zhì)上已成為機場利潤的“股肱之臣”，這恐怕也有違建設(shè)費之本義。

另一方面，別看每人次只有50元，按中國民航2009年的旅客運量為2.3億人次計，全年機場建設(shè)費收入高達115億元。作為一項實施時間長、影響廣、收益大的收費項目，自始至終選擇征費而非稅收路徑，程序正義亦存瑕疵。正因為“名不正言不順”，機場建設(shè)費自問世以來就一直飽受非議。甚至還有愛較真的旅客，為區(qū)區(qū)50元將航空公司告上法庭。此番將機場建設(shè)費改為民航發(fā)展基金，未增加繳費者負擔是事實，但對過往的爭議焦點，未有觸動恐怕也是事實。

按相關(guān)規(guī)定，機場建設(shè)費將主要用于幾個方面：民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；歸還基建貸款本息，以及基建貸款貼息支出；對支線航空、特殊政策性航線、中小機場進行補貼；支持民航節(jié)能減排以及通用航空發(fā)展。也就是說，機場建設(shè)費最主要的功能是“轉(zhuǎn)移支付”——由大機場向中小機場、現(xiàn)有機場向新建機場、機場向航空公司。收了20年的機場建設(shè)費，對中國民航事業(yè)的貢獻是巨大的，成績應(yīng)該肯定。

據(jù)國務(wù)院2008年1月批準的《全國機場布局規(guī)劃》，到2020年，全國機場數(shù)將由2006年末的147個增加至244個。根據(jù)初步匡算，需要4500億元的靜態(tài)投資。另外，國內(nèi)大部分機場均已“屬地化”，但80%以上的機場仍處于虧損狀態(tài)，地方和社會資本投資積極性不足?？紤]到這兩大背景，機場建設(shè)費作為機場投資的主要資金來源之一，很難在短時間內(nèi)退出歷史舞臺，轉(zhuǎn)成民航發(fā)展基金實乃權(quán)宜之計。

機場建設(shè)費之存廢，不在形名之爭，而在實體與程序上。即使一時之間難以取消，在未來相當長時間內(nèi)仍有征收的必要，亦要在這兩個方面有所交代，而不只是換個馬甲了事。先不妨在程序上，通過價格聽證會等形式廣泛聽取公眾意見，取得公眾理解與支持，并爭取通過最高權(quán)力機關(guān)授權(quán)，實現(xiàn)“費”改“稅”?？v觀其他國家機場，對國際航班征機場稅的不少，但收取機場建設(shè)費的基本沒有。其次，對于公眾爭議最大的焦點，機場建設(shè)費的流向與用途也要實現(xiàn)陽光化，給公眾一個更明確的交代，減輕公眾對機場建設(shè)費用非其所的焦慮。