【將土地使用權續(xù)期與房地產(chǎn)稅制改革相結合,在土地使用權到期前僅征收房產(chǎn)稅,在土地使用權到期后同時征收房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅,是解決問題的適當出路】

近日,溫州20年住宅土地使用權到期,產(chǎn)權人需交房價三成“續(xù)期”的新聞燃爆“朋友圈”,各大新聞媒體跟進報道不斷。輿論高度關注之下,溫州國土局緊急澄清“土地證續(xù)期需繳數(shù)十萬系誤讀”,表示其正在向上級反映,希望從頂層設計解決問題；對于現(xiàn)在想要續(xù)期的市民,可以優(yōu)先辦理,但呼吁大家暫緩房產(chǎn)交易,等政策出臺。

雖然物權法第149條規(guī)定住宅用地使用權到期自動續(xù)期,但自動續(xù)期是否收費,具體程序如何卻并未規(guī)定。現(xiàn)實需求倒逼立法者和政策制定者盡快明確自動續(xù)期的具體操作方式,如不能及時合理地做出頂層設計,此類事件將無可避免地持續(xù)出現(xiàn)、發(fā)酵并引發(fā)民意動蕩,該問題已無擱置余地。

在各種解決方案中,認為應將物權法規(guī)定的自動續(xù)期明確為免費續(xù)期,是頗為典型和主流的一種意見。作為改革開放近四十年來的重要成就,我國居民絕大多數(shù)已經(jīng)成為有恒產(chǎn)者。根據(jù)中國社會科學院社會學研究所發(fā)布的2016年《社會藍皮書》,受訪家庭住房自有率為95.4%,其中城鎮(zhèn)居民家庭住房自有率為91.2%,19.7%的家庭擁有兩套以上的住房,人均建筑面積為50平米。因此,免費續(xù)期無疑是惠及絕大多數(shù)民眾的利好政策。但該意見最終被立法者和政策制定者接受的可能性不大,理由有二:首先,中國經(jīng)濟已經(jīng)度過高速發(fā)展期進入新常態(tài),城市化進程放緩,人口形勢發(fā)生根本變化,地方政府可開發(fā)土地減少,土地財政難以為繼,地方政府在事權不變的情況下,亟須長期穩(wěn)定的收入來源。面對幾十年開發(fā)建設積累的巨量商品房及其蘊含的巨大財富,地方政府將難以抑制在土地使用權到期后的收費沖動。其次,城市土地歸國家所有目前仍為我國憲法和法律所確立的基本經(jīng)濟制度,土地使用權到期后“免費續(xù)期”,性質(zhì)上等同于使房產(chǎn)所有者無償使用國有土地,而且房產(chǎn)越多,其有權無償使用的國有土地面積也越多,這將造成事實上的土地私有,既缺乏正當性,在法理上也難以成立。

基于上述理由,在解決土地使用權續(xù)期問題的頂層設計方案中,應當尊重和保護公民的財產(chǎn)權利,并兼顧地方政府事權與財權相適應的客觀需求。筆者認為,將土地使用權續(xù)期與房地產(chǎn)稅制改革相結合,在土地使用權到期前僅征收房產(chǎn)稅,在土地使用權到期后同時征收房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅,是解決問題的適當出路。

首先,從主要市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗來看,房地產(chǎn)稅(或稱不動產(chǎn)稅、物業(yè)稅、財產(chǎn)稅)是非常重要的一種財產(chǎn)稅和地方稅,其占地方稅收總額的比例一般達15%至60%。然而我國自2011年在重慶和上海率先開展房產(chǎn)稅試點以來,爭議就從未間斷,其征收效果并不盡如人意,民眾抵觸情緒較大。其中重要原因之一,即在于我國企業(yè)和個人承受不遜于發(fā)達國家土地所有權的價格,取得的卻僅為期限為40年至70年不等的國有土地使用權,而土地使用權不等同于所有權,其性質(zhì)并非不動產(chǎn),理論上不應作為房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。然而我國房產(chǎn)稅試點方案中的計稅依據(jù)卻為“應稅住房的市場交易價格”,該計稅依據(jù)中既包括民眾擁有所有權的房屋部分價值,也包括民眾不擁有所有權的土地部分價值。顯然,在民眾已經(jīng)繳納高額土地出讓金的情況下,現(xiàn)行房產(chǎn)稅試點方案有重復征稅(收費)之嫌。因此,房產(chǎn)所有者在土地使用權到期前僅就房產(chǎn)部分繳納房產(chǎn)稅；土地使用權到期后再以另行繳納地產(chǎn)稅,并實現(xiàn)自動續(xù)期的方案,符合稅收公平和正義原則,也有助于提高民眾對房地產(chǎn)稅的接受程度,降低稅收痛苦指數(shù)。

其次,土地使用權到期后征收地產(chǎn)稅的方案,符合物權法第149條確定的“自動續(xù)期”原則。物權法是全國人大制定的法律,根據(jù)立法法的規(guī)定屬于上位法,土地使用權續(xù)期問題的頂層方案中均不應違反物權法所確立的“自動續(xù)期”原則。因此,土地使用權的續(xù)期無需權利人提出申請,無需批準,也不應以權利人支付下一期限土地出讓金或地產(chǎn)稅為條件。不動產(chǎn)登記管理部門無權以權利人未支付房地產(chǎn)稅為由,拒絕辦理過戶、抵押等登記事項。但同時應考慮賦予房地產(chǎn)稅作為針對特定財產(chǎn)稅收債權的優(yōu)先權屬性(先取特權),其就該不動產(chǎn)的受償順位先于抵押權人和其他普通債權人。這樣既可以充分保護公民的財產(chǎn)權利和交易權利,也能兼顧地方政府的稅收利益。

再次,該方案也有利于實現(xiàn)地方政府利益和民眾利益的雙贏。從成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗看,房地產(chǎn)稅是按市場價值的一定比例(以美國為例,稅率約為0.8%至3%,平均約1.5%)作為征稅依據(jù)的地方稅,主要用于本地區(qū)基礎設施建設和維護,尤其是支持本學區(qū)教育的主要資金來源。在該方案下,地方政府將有積極性主動提高城市管理規(guī)劃水平和服務意識,避免短期行為,從而在提高本地區(qū)房地產(chǎn)價值的同時,增加房地產(chǎn)稅收。

最后,該方案也有利于提高政府對房價的調(diào)控能力。我國實行的是社會主義土地公有制度,但由于地方政府作為土地使用權的供應者,對住宅用地一次性收取最長達70年的土地使用權出讓金,這是各地房價高昂的原因之一,民眾難以感受到土地公有制度的優(yōu)越性。對于工商業(yè)用地等其他類型土地,地方政府卻有各種土地出讓金減免或返還辦法。若能從頂層設計上明確房地產(chǎn)稅的計稅方法、標準和減免條件,結合“自動續(xù)期”原則,那么地方政府可根據(jù)市場情況靈活確定一次性繳納的土地使用權出讓金年限,或針對不同群體(首次置業(yè)者、低收入者、農(nóng)民工等)設置較短的土地出讓金繳納方案,從而實現(xiàn)“去庫存”等房地產(chǎn)調(diào)控目標。而土地使用權期限屆滿后所增加物業(yè)持有成本,則有利于減少屯房、炒房等房地產(chǎn)投機行為。

需要補充說明的是,物權法第149條所確定的“自動續(xù)期”原則,僅針對住宅建設用地使用權。筆者認為,由于其他非住宅用地使用權的期限通常更短更有緊迫性,故除非在土地使用權出讓合同中另有明確約定,也應在頂層設計方案中按同一規(guī)則一并解決。