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日前，中國民用航空局在官方網(wǎng)站公布《航班正常管理規(guī)定》（征求意見稿）。意見稿明確提出，航空公司應(yīng)制定并對社會公布航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，方案中應(yīng)明確是否對航班延誤進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆秶?、條件、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。但該征求意見稿同時(shí)指出，由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。這一表述也引發(fā)公眾廣泛關(guān)注。

事實(shí)上，今次的征求意見稿，并非民航管理部門首次針對航班延誤的補(bǔ)償問題給出官方意見。早在2004年，由民航總局出臺的《航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償指導(dǎo)意見》就已經(jīng)對航班延誤的認(rèn)定、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式等做出原則性的規(guī)定。但從2004年至今，國內(nèi)航班延誤糾紛的高發(fā)勢頭不僅未得到有效遏制，甚至還出現(xiàn)了航班延誤糾紛屢屢升級為違法事件、暴力沖突的危險(xiǎn)傾向。

究其原因，一方面在于2004年版的指導(dǎo)意見主要是針對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶ｉT文件，而未對航班延誤情況發(fā)生后，航空公司在保障旅客知情權(quán)及行程變更選擇權(quán)方面的職責(zé)做出相應(yīng)規(guī)范。由此出現(xiàn)的結(jié)果便是，某些航空公司為了逃避經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任或者貪圖省事，不時(shí)以欺瞞方式在旅客登機(jī)完畢后，讓旅客繼續(xù)在封閉悶熱的機(jī)艙中候機(jī)，或是對旅客有關(guān)航班確切信息的詢問置之不理。甚至到實(shí)在無法隱瞞時(shí)，由無視旅客訴求，直接拋出低標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案敷衍了事。

如此操作模式，看似遵循指導(dǎo)意見，但幾乎不可避免地引發(fā)旅客不滿持續(xù)升級，由此造成各類沖擊航空公司柜臺，乃至沖撞安保人員、違規(guī)進(jìn)入機(jī)場禁區(qū)的事件，也幾乎成了“標(biāo)準(zhǔn)流程”。

另一方面，由于2004年版的指導(dǎo)意見偏重于原則性，看似規(guī)定全面，但到具體落實(shí)上，卻極易出現(xiàn)航空公司根據(jù)自身理解而“荒腔走板”乃至“南轅北轍”的情況。尤其是對于航班延誤時(shí)間、適用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵細(xì)節(jié)的確定，幾乎完全沒有獨(dú)立的仲裁程序，而是由航空公司和旅客自行博弈而定。這樣一來，有關(guān)航班延誤的補(bǔ)償博弈便屢屢陷入雙輸?shù)摹扒敉嚼Ь场?，出現(xiàn)旅客鬧事才能拿到補(bǔ)償、鬧得越大補(bǔ)償越多的尷尬局面，也進(jìn)一步助長了航班延誤補(bǔ)償糾紛升級為違法事件的概率。

審視最新的《航班正常管理規(guī)定》（征求意見稿），其令人欣慰之處在于對航班延誤期間旅客知情權(quán)的保障作了明確規(guī)定。在意見稿中明確指出，機(jī)組應(yīng)每30分鐘向旅客告知一次航班動態(tài)信息，包括延誤原因、預(yù)計(jì)延誤時(shí)間等。機(jī)坪延誤超過2小時(shí)（含），機(jī)組應(yīng)為客艙內(nèi)旅客提供飲用水和食品。由此算是抓住了避免旅客情緒激化的關(guān)鍵所在。

但令人遺憾的是，最新的征求意見稿仍舊未對航班延誤責(zé)任的認(rèn)定及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹俨?，做出更為?xì)化的規(guī)定。尤其是在提出因天氣原因而導(dǎo)致延誤時(shí)，需要由乘客自理食宿費(fèi)用的規(guī)定后，如何避免航空公司利用信息不對稱優(yōu)勢，“合法”規(guī)避經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任，則顯然是一個(gè)極其現(xiàn)實(shí)的問題。

參考海外經(jīng)驗(yàn)，一種較為現(xiàn)實(shí)的處理方法，則是明確航班延誤原因的舉證責(zé)任劃分機(jī)制，令相對處于信息強(qiáng)勢的航空公司承擔(dān)更大的舉證責(zé)任，同時(shí)設(shè)立獨(dú)立第三方的仲裁機(jī)構(gòu)對航班延誤補(bǔ)償糾紛進(jìn)行調(diào)處仲裁，將機(jī)制外的“違法抗?fàn)帯币?guī)制為機(jī)制內(nèi)的“司法博弈”，以從根本上破解航班延誤補(bǔ)償糾紛的囚徒困境。

國家民航局近日發(fā)布《航班正常管理規(guī)定（征求意見稿）》，對航班正常保障和延誤處置作出了詳細(xì)規(guī)定。由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。（5月28日《京華時(shí)報(bào)》）

如今航班延誤已成常態(tài)，有人甚至調(diào)侃，以前飛機(jī)晚點(diǎn)“不正?！保F(xiàn)在飛機(jī)準(zhǔn)點(diǎn)反倒“不正?！?。以前經(jīng)常掛在航空公司口頭上的原因是“機(jī)械故障”。后來航空公司發(fā)覺，飛機(jī)“機(jī)械故障”會讓旅客感到擔(dān)憂；而且“機(jī)械故障”是航空公司自身的原因，需要承擔(dān)責(zé)任。于是近年來，原因變成“天氣”和“空中管制”。但究竟是不是這些原因，只有航空公司自己知道。

無論什么原因?qū)е潞桨嘌诱`，出于安撫旅客情緒的考慮，航空公司一般會提供免費(fèi)餐食和住宿服務(wù)。從道理上講，如果確實(shí)是由于天氣、突發(fā)事件、空中管制等航空公司不能掌控的原因?qū)е潞桨嘌诱`，航空公司是沒有義務(wù)為旅客提供免費(fèi)食宿服務(wù)的。民航局的這一規(guī)定有其合理性。

但問題是由于信息不對稱，旅客往往無從知曉。在此情況下，航空公司為了推卸責(zé)任，很可能把自身原因推給天氣和空中管制。天氣原因還能讓旅客查證一番，而空中管制，旅客則完全蒙在鼓里。那么，今后航空公司完全有可能把“空中管制”當(dāng)做推卸責(zé)任的萬能借口。這也正是人們擔(dān)心的，而這種擔(dān)心不是沒有道理。

鑒于此，航班因何而延誤，不能由航空公司自說自話。如果是天氣、空中管制等原因?qū)е潞桨嘌诱`，航空公司應(yīng)向旅客提供證據(jù)加以證明，或者由氣象部門、空管部門等“第三方”提供證據(jù)。唯有信息公開透明才能取信于旅客，避免航空公司隨意推卸責(zé)任，保障旅客的正當(dāng)權(quán)益。希望最終出臺的《航班正常管理規(guī)定》，在這方面有更加完善的規(guī)定。

□史子集（浙江 媒體人）

【具體到目前正在公開征求意見的新規(guī),希望有關(guān)方面能夠暢通言路,傾聽民眾的聲音,走出部門立法的誤區(qū),真正從公共利益出發(fā),推進(jìn)信息公開透明】

中國民用航空局日前發(fā)布的《民航局航班正常管理規(guī)定(征求意見稿)》,對航班正常保障和延誤處置作了詳細(xì)規(guī)定。其中規(guī)定,由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因,造成航班在始發(fā)地延誤或取消,航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿,費(fèi)用由旅客自理(5月27日《新京報(bào)》)。

在民用航空日益成為家常日用的語境下,這一新規(guī)將此前零散的規(guī)定系統(tǒng)化,并上升為部門規(guī)章,頗有必要。特別是近年來,航班延誤越來越成為民眾與航空公司的爭執(zhí)焦點(diǎn),民眾與航空公司均苦于相關(guān)規(guī)定的碎片化,出臺一部規(guī)范性的航班管理規(guī)定,對于有關(guān)各方紓解爭議、形成共識,將提供法律上的依據(jù)。

不過,既然是一部規(guī)范民航各參與主體的規(guī)章,就應(yīng)該對有關(guān)各方均有約束性規(guī)定。通俗地說,這種約束性應(yīng)該是均等的、不偏不倚的,尤其是不能成為民航單方面維權(quán)的依據(jù),而忽略民眾的感受與利益。事實(shí)上,唯有兼顧到相關(guān)各方的利益,才能夠維護(hù)民用航空的利益,也才符合公共利益。

以航班延誤處置的規(guī)定而言,新規(guī)并不是不可以規(guī)定由于“天氣、突發(fā)事件等非航空公司原因”航空公司免責(zé),但是,免責(zé)必須有前提。其一,新規(guī)應(yīng)該明確界定非航空公司原因的范圍,其中究竟包括哪些因素,這些因素由哪一個(gè)主體認(rèn)定等等；其二,這些免責(zé)的信息也應(yīng)該及時(shí)、準(zhǔn)確地向公眾公開,不能是只要出現(xiàn)延誤的情況,就宣布免責(zé)。

從日常生活經(jīng)驗(yàn)出發(fā),民眾并非不理解航班的延誤,而是更反感于相關(guān)信息的遮遮掩掩、推托拖拉。本來,航班延誤不符合任何一方的利益,航空公司本可以采取更積極、更主動的措施公開信息,取得民眾的理解、諒解,消弭可能出現(xiàn)的不滿情緒。但如果依然一副高高在上的架勢,無視民眾的焦慮,往往容易釀成事端。

在航班正常保障信息有待公開透明的情況下,新規(guī)中一句“費(fèi)用由旅客自理”的規(guī)定,看似小小不言,實(shí)則很有可能觸動社會的痛點(diǎn),而成為新一輪民眾吐槽的開端。費(fèi)用可能是一個(gè)問題,卻不應(yīng)該是一個(gè)問題。此前的航班延誤提供餐飲住宿,更多的是一種安撫策略,是航空公司積極主動與乘客溝通的姿態(tài),若是在新規(guī)實(shí)施后,連這樣一種姿態(tài)都沒有了,難言情況會更好。

實(shí)際上,目前國內(nèi)的民用航空在航班延誤的信息公開方面,仍有相當(dāng)長的道路要走。要么信息滯后,缺乏及時(shí)溝通；要么以秘密為由,拒絕公開,這并不是解決問題的辦法。

今年4月初,國家民航局公布該局《2013年政府信息公開報(bào)告》,其中也提到及時(shí)對公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題進(jìn)行解讀,比如治理航班延誤等,讓公眾更好地知曉、理解民航行業(yè)發(fā)展政策和發(fā)展舉措,提升信息公開效果。但愿這樣的表態(tài)能夠落到實(shí)處,真正惠及民眾。

具體到目前正在公開征求意見的新規(guī),希望有關(guān)方面能夠暢通言路,傾聽民眾的聲音,走出部門立法的誤區(qū),真正從公共利益出發(fā),推進(jìn)信息公開透明,讓新規(guī)成為約束相關(guān)各方的權(quán)威依據(jù)。引導(dǎo)民航業(yè)真正走市場化道路,在公平競爭中實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展,而不只是部門利益的保護(hù)神。

26日，中國民航局發(fā)布《航班正常管理規(guī)定（征求意見稿）》，明確航空公司應(yīng)該制定并對社會公布航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，包括是否對航班延誤進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆秶?、條件、標(biāo)準(zhǔn)等。而對于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制等非航空公司原因造成的航班延誤、取消，航空公司可以不承擔(dān)餐食、住宿費(fèi)用。（東方早報(bào) 5月27日）

坐飛機(jī)遭遇航班延誤、取消，旅客能否獲得補(bǔ)償要分情況，如果是航空公司的原因就得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如果是天氣、突發(fā)事件、交通管制等原因，乘客就得自己承擔(dān)餐食、住宿費(fèi)用。毫無疑問，征求意見的管理規(guī)定，是試圖通過細(xì)化雙方權(quán)責(zé)，平衡航空公司和乘客的利益。也就是說，為了避免因航班延誤、取消出現(xiàn)的群體事件，管理規(guī)定希望雙方各退一步。

也就是說，中國民航局并沒有直接給出解決方案，而是要求航空公司和乘客在自己給出的規(guī)則內(nèi)博弈。由于此前出現(xiàn)乘客大鬧甚至影響飛行安全的情況，此次管理規(guī)定給了航空公司更多的權(quán)利空間，比如航班延誤要分情況補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)航空公司自己制定，把執(zhí)行的權(quán)力也交給了航空公司。表面上看航空公司和乘客都退一步，實(shí)際上前者獲得的好處遠(yuǎn)超后者。

如此一來，航空公司和乘客的博弈就失去了最后一點(diǎn)懸念，本來就弱勢的乘客再也無力抗衡了。要想避免這種情況出現(xiàn)，征求意見稿必須為航空公司提出更多的限制，比如詳細(xì)確定機(jī)型、航班、機(jī)場等不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還要明確航空公司對乘客的告知義務(wù)，即便是非人為因素的延誤，也要提供其他的基本服務(wù)。最好的辦法就是推出通知方式的合同書，屆時(shí)直接交給乘客即可。同時(shí)，航空公司還應(yīng)該和保險(xiǎn)公司合作，推出航班延誤保險(xiǎn)，購買之后可以獲得一定額度的賠償。

更重要的是，要保證航空公司和乘客履約，應(yīng)有獨(dú)立的第三方主管部門，既包括法律渠道，也包括行政和服務(wù)渠道，這樣才能讓乘客以最小成本最快拿到補(bǔ)償。一言以蔽之，只有中國民航局的管理規(guī)定能真正平衡航空公司和乘客的權(quán)益，才能夠化解雙方因各種因素而起的矛盾，如果不能一碗水端平，就會陷入用新矛盾解決舊矛盾的惡性循環(huán).

5月27日，中國民用航空局發(fā)布了《民航局航班正常管理規(guī)定(征求意見稿)》，對航班正常保障和延誤處置做了詳細(xì)規(guī)定。其中一點(diǎn)爭議較大，由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。（5月27日《新京報(bào)》）

非航空公司原因造成航班在始發(fā)地延誤或取消，致使乘客增加餐食和住宿支出，在法律上屬于“不可抗力”的情形，費(fèi)用由旅客自理，并非沒有道理。但是，公眾卻普遍擔(dān)憂，若此規(guī)定籠統(tǒng)執(zhí)行，極有可能成為航空公司推卸責(zé)任的“萬能借口”，由此導(dǎo)致的矛盾摩擦也可能增多。因此，為了避免后續(xù)隱患，該規(guī)定的“細(xì)則”就必不可少。

首先，要將標(biāo)準(zhǔn)和信息完全透明。天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等因素，什么標(biāo)準(zhǔn)下，航班必須延誤，什么標(biāo)準(zhǔn)下，必須取消，如果沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，就極可能成為航空公司“自說自話”。在明確標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還需要信息完全透明，既方便乘客早作安排，也可以起到監(jiān)督作用，以防航空公司濫用此條款。

其次，航空公司的預(yù)警提示義務(wù)必不可少。目前，乘客基本上都是在到達(dá)機(jī)場之后，才知道航班的延誤或取消信息，從而為乘客的重新安排帶來不便。在天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等因素中，并非都是突發(fā)情況，比如天氣，就是有預(yù)報(bào)的。那么，航空公司就必須將預(yù)警提示義務(wù)提前，在乘客購票的時(shí)候，就應(yīng)該提示可能性，以便乘客最終選擇何種方式出行。即使是突發(fā)情況，航空公司也應(yīng)該在第一時(shí)間將此消息告知乘客，而不能事后以此作為免責(zé)理由。

第三，要明確糾紛的仲裁救濟(jì)辦法。萬一出現(xiàn)乘客不接受航空公司解釋，怎么處理？如果沒有權(quán)威的第三方來仲裁，就有可能導(dǎo)致矛盾激化。因此，在每一種權(quán)利和義務(wù)設(shè)置的背后，都需要明確救濟(jì)渠道，而司法救濟(jì)毫無疑問是最后的辦法。如果任由航空公司、機(jī)場方面解釋，乘客未必信任，因此，獨(dú)立的第三方仲裁機(jī)構(gòu)就必不可少。另外，根據(jù)誰主張誰舉證的原則，航空公司要免責(zé)，就必須由航空公司舉出權(quán)威證據(jù)。

實(shí)際上，非航空公司原因造成航班在始發(fā)地延誤或取消，增加的餐食和住宿支出由乘客自理，是一種國際慣例。但不同的是，國外航空公司除了有充分的信息透明和協(xié)商溝通機(jī)制之外，充分的競爭也讓航空公司盡可能提供人性化服務(wù)。有的航空公司，自愿為此種情況全部埋單；有的航空公司，聯(lián)合相關(guān)商家推出了特別優(yōu)惠服務(wù)；大多數(shù)航空公司，都會為遭遇此種情況的乘客提供盡可能的便利服務(wù)，如替代方案、順延航班的安排等。

對大多數(shù)中國乘客來說，區(qū)分航班延誤或取消的真實(shí)原因，還具有一定的難度；而對中國的大多數(shù)航空公司來說，以人為本、主動攬責(zé)，也還沒有成為一種自覺。那么，官方在出臺相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，就不能簡單照搬國際慣例，而需要考慮到中國特殊的情況，盡量出臺細(xì)則，以避免可能的誤會與糾紛；同時(shí)，也應(yīng)該有明確的導(dǎo)向，竟可能通過市場競爭來提高航空公司的服務(wù)質(zhì)量。

【航空公司與乘客之間信息極不對稱?！翱展芤殉煽穑抖纪镅b”，一向?yàn)槌丝退類和唇^。誰來監(jiān)管已成為迫在眉睫需提到議事日程上來的新問題。】

日前，中國民用航空局發(fā)布了《民航局航班正常管理規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱“草案”），草案對航班正常保障和延誤處置做了詳細(xì)規(guī)定。

這一新規(guī)將以前零散的規(guī)定系統(tǒng)化為部門規(guī)章，而且對于各種航班延誤的處置情況進(jìn)行了比較細(xì)致的區(qū)分，有助于緩解因航班延誤而造成的乘客與航空公司的沖突。

航班延誤的情況各國都有，完全避免很難。因?yàn)樵虼_實(shí)很復(fù)雜，涉及多方，既有天氣原因，也有航空公司自身原因，還有流量控制、空中管制、突發(fā)事件等等。但是，航班延誤不可避免，沖突也不可避免嗎？事實(shí)上，在歐洲各國機(jī)場遇到航班延誤或被取消時(shí)，雖然也會有人抱怨和投訴，但卻很少見到乘客與航空公司爭吵的現(xiàn)象。而因航班延誤引發(fā)沖突卻一直是個(gè)困擾中國航空業(yè)的老問題，之前甚至還發(fā)生過乘客集體沖上飛機(jī)跑道抗議的極端事件。其根本原因就在于我們對于航班延誤的責(zé)任界定不清，也沒有明白統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)。清官也難斷糊涂案。

一旦出現(xiàn)延誤，大多數(shù)乘客等來等去，航空公司只有一句話：“您乘坐的航班因故延誤或取消，請您諒解?！敝劣谑裁丛?，到底應(yīng)該誰負(fù)責(zé)任？接下來怎么處理？很少會有更詳細(xì)的信息透露給乘客。在這種情況下，乘客只會越等越焦慮，出現(xiàn)沖突在所難免。而航空公司為了息事寧人，往往是鬧得越兇賠償越多，討價(jià)還價(jià)更加劇了矛盾，讓雙方的關(guān)系陷入互不信任的惡性循環(huán)中。

航空公司也覺得很委屈，因?yàn)閷λ鼈儊碚f，大多數(shù)的延誤的確屬于不可控。從2012年中國民用航空局發(fā)布的官方文件來看，航班延誤的幾大原因中，屬于航空公司自身原因的，如運(yùn)力調(diào)配、飛機(jī)故障、機(jī)務(wù)維護(hù)等，僅占38．5％，而流量控制原因?yàn)?5％，天氣原因?yàn)?1．6％。其他特殊原因，如旅客突發(fā)疾病等為14．9％。但是，現(xiàn)實(shí)中似乎一出了問題，乘客總是找航空公司的麻煩。

從這個(gè)角度上看，草案對于航班延誤的旅客服務(wù)，作出了非常詳細(xì)的規(guī)定，也基本上涉及了公眾較關(guān)心的幾個(gè)方面。一是航班延誤后的旅客服務(wù)，不僅對客票的簽轉(zhuǎn)有了明確規(guī)定，在食宿的安排上，也對于航空公司自身原因和非航空公司原因作出了分類規(guī)定；二是對上了飛機(jī)之后，機(jī)坪延誤的處理，超過2小時(shí)的提供飲食，超過3小時(shí)的可以選擇下機(jī)；三是要求航空公司應(yīng)制定并對社會公布航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，否則將面臨3萬元以下的罰款。有章可循，有法可依，對定爭止紛，顯然意義重大。

但是，也要看到，這份征求意見稿出臺后，可謂是意見紛紛，公眾并不是很滿意。雖然厘清了責(zé)任，但是責(zé)任怎么判定、誰來判定，在這些問題沒有答案之前，問題的解決也并不樂觀。

航空公司與乘客之間信息極不對稱?！翱展芤殉煽穑抖纪镅b”，一向?yàn)槌丝退類和唇^。對普通乘客來說，壓根就不可能知道航班晚點(diǎn)的真正原因。對航空公司非自身原因的免責(zé)條例會不會成為轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的擋箭牌？

因此，誰來監(jiān)管已成為迫在眉睫需提到議事日程上來的新問題。一是延誤原因的公布不能由航空公司自說自話，而應(yīng)由更具公信力的第三方機(jī)構(gòu)來公開。二是出現(xiàn)延誤后，應(yīng)由第三方仲裁部門來仲裁，不能讓乘客索賠無門。有調(diào)查顯示，遭遇過航班延誤的被訪者中，只有6．5％獲得賠償。三是不能因?yàn)橛辛嗣庳?zé)條例，航空公司就對乘客置之不理。哪怕是非自身原因，航空公司也應(yīng)在第一時(shí)間預(yù)先告知乘客，減少乘客出行的不便。這也是中國航空公司提高服務(wù)水平的應(yīng)有之義。

如果出現(xiàn)非天氣原因造成的延誤，航空公司是否會一概用“空管”來解釋？如果航空公司說謊，乘客能否有效監(jiān)督？對航空公司的違規(guī)行為又該如何問責(zé)？如果這一系列問題沒有答案，航班正常管理新規(guī)激起的輿論漣漪就難以平息。

中國民用航空局26日發(fā)布《民航局航班正常管理規(guī)定（征求意見稿）》（簡稱“草案”），對航班正常保障和延誤處置做了詳細(xì)規(guī)定。草案規(guī)定，由于機(jī)務(wù)維護(hù)、航班調(diào)配、機(jī)組等航空公司自身原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)當(dāng)向旅客提供餐食或住宿等服務(wù)；由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。

航班晚點(diǎn)似乎漸成常態(tài)，飽受航班延誤之苦的乘客頻頻吐槽，足以說明航班晚點(diǎn)不是“茶杯里的風(fēng)暴”，而是備受關(guān)注的公共事件。權(quán)威統(tǒng)計(jì)顯示，全國航班晚點(diǎn)原因中，天氣原因占21．6％，航空公司原因占38．5％，流量原因占25％，其他原因占14．9％。這說明航班晚點(diǎn)確實(shí)原因復(fù)雜，不可一概而論。

草案中最受爭議的一點(diǎn)是：由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。天氣原因可以理解，突發(fā)、空管、安檢以及旅客等“非航空公司原因”，如何界定？以誰的標(biāo)準(zhǔn)界定？會不會出現(xiàn)“店大欺客”？這些擔(dān)心絕非多余。乘客與航空公司博弈明顯處于劣勢，既與信息不對稱有關(guān)，也與乘客缺乏充足的博弈手段有關(guān)。

即以信息不對稱為例，現(xiàn)在“空管”似乎成為一個(gè)筐，啥都可以往里裝。很多時(shí)候，普通乘客很難或壓根就不可能知道航班晚點(diǎn)的真正原因，航空公司說什么乘客就得聽什么，哪怕航空公司將自身原因歸咎為“空管”，乘客基本上也無可奈何。因此必須叩問：如果出現(xiàn)非天氣原因造成的延誤，航空公司是否會一概用“空管”來解釋？如果航空公司說謊，乘客能否有效監(jiān)督？對航空公司的違規(guī)行為又該如何問責(zé)？如果這一系列問題沒有答案，或不愿意找答案，民航局頒布的草案所激起的輿論漣漪就難以平息。

今年全國“兩會”期間，民航局局長李家祥承認(rèn)，“航班延誤的主要責(zé)任在航空公司，占40％，其中航班編排不合理又是最主要原因。比如航班編排過緊，中間飛機(jī)維護(hù)、衛(wèi)生打掃做不完，乘客就被耽誤了?！崩罹珠L的態(tài)度很真誠，從中可以看出，既然航班延誤的主要責(zé)任在航空公司，那么就應(yīng)該嚴(yán)防“空管”成為一個(gè)筐，民航局有責(zé)任履行監(jiān)管之責(zé)，對那些屢屢拿“空管”說事的航空公司嚴(yán)肅問責(zé)。

既然航空公司是晚點(diǎn)的主要原因，航空公司能不能盡力改變這種狀況？減少航班晚點(diǎn)，并非天大的難事。據(jù)《朱镕基講話實(shí)錄》記載，時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基曾這樣批評航班晚點(diǎn)：“對于飛機(jī)正點(diǎn)的落實(shí)，要從主觀上找原因，不要從客觀方面去原諒自己。”上世紀(jì)90年代中后期，在民航業(yè)的共同努力下，中國航班正點(diǎn)率一度提高到85％，這是很能說明問題的。

毋庸諱言，航班晚點(diǎn)原因中也有一些讓航空公司為難的“潛規(guī)則”。據(jù)新華社報(bào)道，各航空公司通常有一個(gè)包含社會各界人士的VIP名單，“如果機(jī)上有這些人員，流量控制中飛機(jī)便可以主動獲得優(yōu)先渠道?！贝送猓械馁F賓姍姍來遲，航空公司為了保證貴賓上飛機(jī)，不惜犧牲其他乘客的權(quán)益“故意晚點(diǎn)”。如此種種，都說明航班晚點(diǎn)原因需要徹查。如果缺乏實(shí)事求是之心，如果不遏制特權(quán)現(xiàn)象，航班正點(diǎn)就是奢望。

以前關(guān)于航班正常的管理規(guī)定分布在《民用航空法》、《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》、各部門規(guī)定及一些紅頭文件中，此次民航局將零散的規(guī)定整合為部門規(guī)章，有利于加強(qiáng)航班正常管理。這些管理措施應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)有法律，有利于保障乘客的合法權(quán)益，如果過于“自私”，不僅會招致公眾非議，其合法性與合規(guī)性也會成問題。

中國民用航空局發(fā)布了《民航局航班正常管理規(guī)定（征求意見稿）》，對航班正常保障和延誤處置作了詳細(xì)規(guī)定。由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。停機(jī)坪延誤超過兩小時(shí)（含）的，航空公司應(yīng)為客艙內(nèi)旅客提供飲用水和食品。（《新京報(bào)》5月27日）

坊間輿論對此多有不滿?！吨袊裼煤娇障M(fèi)者、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》其實(shí)早就規(guī)定，航班在始發(fā)地由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢及消費(fèi)者等非承運(yùn)人原因延誤或取消，承運(yùn)人應(yīng)協(xié)助消費(fèi)者安排餐食和住宿，費(fèi)用可由旅客自理。從“可由旅客自理”到“由旅客自理”，少了一個(gè)“可”字，這對航空公司顯然更為有利。

從權(quán)責(zé)對等的角度說，不是航空公司原因造成的延誤，食宿費(fèi)用旅客自理，也算說得過去。現(xiàn)在的問題是，旅客怎么知道取消航班是否真是因?yàn)樘鞖庠蛑惖牟豢煽沽?？不是天氣原因就是空中管制，這是航空公司常對消費(fèi)者擺出的延誤理由，其中假話恐怕不少。明明是飛機(jī)調(diào)度、機(jī)械故障或航線協(xié)調(diào)等原因，卻謊稱是天氣原因，反正旅客也沒辦法核實(shí)，再說天氣還分航路天氣和目的地天氣呢，旅客不可能逐個(gè)去找氣象部門要證據(jù)。

對于航班普遍的延誤，民航局曾經(jīng)介紹說，延誤責(zé)任分成幾個(gè)部分，航空公司運(yùn)行管理占42．3％，流量控制占26．1％，惡劣天氣影響占20．9％，軍事活動影響占7％，機(jī)場保障占3．7％。換言之，由于航空公司自身原因造成的延誤，至少要占四成以上?？涩F(xiàn)實(shí)中，航空公司明確向旅客承認(rèn)是自身原因造成延誤的，卻少之又少。對于航空公司總拿天氣說事兒，普通旅客幾乎無可奈何。

如果只要將延誤或取消歸為非自身原因，航空公司就可免責(zé)，那么，誰來確保航空公司說的話都是真的？如果航空公司說謊，誰來監(jiān)督、如何懲罰？顯然，這是公眾最為關(guān)注的。航空公司如果說假話，無疑侵犯了消費(fèi)者的知情權(quán)，并涉嫌欺詐。對此，監(jiān)管部門理應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管。航空公司不能簡單通知一聲就算完事，應(yīng)該向旅客出示相關(guān)證據(jù)，每次延誤都應(yīng)報(bào)告?zhèn)洳椋坏┫喈?dāng)數(shù)量的旅客提出質(zhì)疑，監(jiān)管部門就應(yīng)介入調(diào)查，嚴(yán)懲說謊行為。

唯有輔以嚴(yán)格而完善的監(jiān)管機(jī)制，航空公司才不敢動輒拿“不可抗力”推卸責(zé)任，旅客對于航空公司的信任感才能增強(qiáng)，航班延誤導(dǎo)致的非理性事件才會減少。

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【“非航空公司原因”，不能成為什么都能裝的筐，若想真正取信于民，每一次延誤的原因，都必須透明公開，最好有第三方機(jī)構(gòu)的佐證。】

據(jù)報(bào)道，近日中國民用航空局發(fā)布了《民航局航班正常管理規(guī)定（征求意見稿）》，草案對航班正常保障和延誤處置做了詳細(xì)規(guī)定，預(yù)計(jì)將于今年10月30日起施行。其中規(guī)定，由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費(fèi)用由旅客自理。

草案一經(jīng)公布，即引發(fā)輿論爭議。在時(shí)下航班延誤已呈常態(tài)的情況下，民航局將諸多因素均納入“非航空公司原因”，并借此令航空公司“免責(zé)”，更是引發(fā)公眾的擔(dān)憂?！胺呛娇展驹颉?，會否成為今后乘客維權(quán)的障礙？

從理論上說，航班延誤確實(shí)有航空公司原因和非航空公司原因兩類。天氣和空中管制等因素，對于航空公司而言，固然屬于不可抗力，完全讓他們承擔(dān)責(zé)任未必合理，但對于旅客來講，何嘗不是如此？將這些因素導(dǎo)致的延誤責(zé)任統(tǒng)統(tǒng)加諸旅客身上，至少有違對等、公平的原則。公允的做法，或許應(yīng)該由雙方共同承擔(dān)。

更讓人困惑的則是，在時(shí)下航空相關(guān)信息嚴(yán)重缺乏公開透明的語境下，公眾又如何能夠獲悉哪些延誤是由于“非航空公司原因”造成的，而哪些本來就是航空公司的原因？

以“空中管制”為例，很多航班延誤，航空公司均宣稱是由于空中管制，公眾不僅無從查問，很多情況下，甚至連及時(shí)獲得這樣的回應(yīng)，也頗為艱難。彌漫在候機(jī)廳的，更多是信息的靜默，以及難挨的、無休止的等待。

事實(shí)上，國內(nèi)此前發(fā)生的多起旅客與航空公司沖突事件，多是因?yàn)樾畔⑷笔?、不透明而?dǎo)致情緒激化的?？梢詳嘌?，如果航空公司能夠真正重視旅客的感受以及利益，及時(shí)、主動披露相關(guān)信息，紓解旅客的焦慮情緒，設(shè)身處地地為旅客考慮，也不會使得事件最后失控。

“非航空公司原因”，不能成為什么都能裝的筐，若想真正取信于民，每一次延誤的原因，都必須透明公開，最好有第三方機(jī)構(gòu)的佐證。今年4月初，國家民航局公布的《2013年政府信息公開報(bào)告》中提到，“及時(shí)對公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題進(jìn)行解讀”，比如“治理航班延誤”等，“讓公眾更好地知曉、理解民航行業(yè)發(fā)展政策和發(fā)展舉措，提升信息公開效果。”可以說，信息公開與否，是“非航空公司原因”能否獲得理解的關(guān)鍵。

目前，航班管理規(guī)定正在公開征求意見。惟愿有關(guān)方面能夠走出“部門立法”的誤區(qū)，暢通言路，認(rèn)真傾聽民意，進(jìn)一步明確“非航空公司原因”的界定原則，讓新規(guī)成為規(guī)范相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)的權(quán)威依據(jù)。